15 octubre, 2014

Cataluña Pendiente del TC o la SUPREMACIA del Poder Político: Consulta Catalana y Suspensión Preventiva

Autor: Antonio Tejeda Encinas

c2La aprobación de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y de otras formas de participación ciudadana (en adelante, la “Ley 10/2014”) y del Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña (en adelante, el “Decreto 129/2014”) dio lugar a la interposición pocos días después de dos recursos de inconstitucionalidad por parte del Estado español.
Hablemos de la Ley 10/2014. Nace con un objetivo claro: establecer mecanismos de participación ciudadana para que los ciudadanos de Cataluña puedan expresar su opinión sobre alguna actuación, decisión o política pública, tal y como dispone el artículo 3 de la referida ley.
Este mecanismo de participación ciudadana o consulta no vinculante, que puede ser promovida tanto por las instituciones como por los ciudadanos, debe ser convocado mediante Decreto por el Presidente de la Generalitat, de acuerdo con el artículo 10.3 de la ley mencionada.
La Ley 10/2014 está justificada por el artículo 122 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña que establece la competencia exclusiva de la Generalitat para convocar consultas, con la excepción de la convocatoria de referéndum, dado que dicha convocatoria es competencia del Estado español. No perdamos de vista que un referéndum es una modalidad de consulta popular pero no es la única modalidad.
Hay que recordar que el TC ya se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 122 del Estatuto de Autonomía en su sentencia de fecha 28 de junio de 2010, que declaró que dicho artículo no era inconstitucional. En dicha sentencia el TC indicó que las consultas populares no referendarias y que se limitan a ámbitos competenciales autonómicos y locales son constitucionales.
Por tanto, de acuerdo con la competencia otorgada por el artículo 122 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y de la Ley 10/2014, la Generalitat es competente para convocar una consulta popular que, además, no es vinculante, para conocer la opinión de los catalanes sobre alguna actuación, decisión o política pública. En el caso de actualidad, el objetivo de la celebración de la consulta es conocer la opinión del pueblo catalán sobre si consideran o no que Cataluña es un estado y si ese estado debe ser independiente.c4
Teniendo clara la competencia de la Generalitat para convocar la consulta, el siguiente paso que tomó el Presidente de la Generalitat fue la aprobación del Decreto 129/2014, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 10/2014, para convocar formalmente la consulta el próximo día 9 de noviembre de 2014 para que los catalanes decidan qué futuro político quieren de Cataluña y para que la Generalitat pueda ejercer ante el Estado español las acciones que correspondan en función del resultado obtenido, tal y como establece el artículo 1 y 2 del referido Decreto 129/2014.
En la introducción del propio Decreto 129/2014 ya se hace referencia a que el resultado de la consulta puede abrir una vía para plantear ante el Estado español una reforma constitucional, al mencionar que uno de los asuntos que pueden ser sometidos a consulta popular es aquel con el que la Generalitat puede ejercer la iniciativa formal ante el Estado. Todo ello, de conformidad con el artículo 166 y artículo 87 de la Constitución Española, que reconoce la iniciativa de reforma constitucional.
Por tanto, la Ley 10/2014 y el Decreto 129/2014 están perfectamente legitimados jurídicamente. Sin embargo, el Estado español interpuso dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 10/2014 y contra el Decreto 129/2014. El Tribunal Constitucional (en adelante, el “TC”) admitió los dos recursos y, con dicha admisión, se produjo la suspensión automática de ambas normas.
Con anterioridad, el Consejo de Estado ya había aprobado el domingo 28 de septiembre, por unanimidad, el dictamen solicitado por el Gobierno con carácter previo a los recursos que se presentarían ante el Tribunal Constitucional contra la ley catalana 10/2014, de consultas no referendarias y el Decreto de convocatoria de la consulta del próximo 9 de noviembre.
Sobre la Ley de consultas no referendarias, el Consejo concluyó  entre otras cuestiones que:
"La impugnación, por razones de orden constitucional, de la Ley de Cataluña 10/2014, debe circunscribirse a la regulación de las denominadas «consultas populares no referendarias» contenida en el título II, en cuanto que, bajo esta denominación, se articula un procedimiento de consulta que presenta los elementos configuradores típicos del referéndum, a saber, la convocatoria del pueblo de Cataluña para que, a través del sufragio, manifieste su voluntad general en los asuntos que le sean sometidos a su consideración. Por tal razón, el hecho de que tales consultas se disciplinen en dicho título II al margen de las previsiones contenidas en las previsiones del bloque de la constitucionalidad (Constitución, LOMR, LOREG y LBRL) aplicables al referéndum -en cuestiones tales como el objeto de la consulta, el cuerpo electoral, el censo electoral, la forma de convocatoria, los órganos de la Administración electoral y las garantías jurisdiccionales- no les priva de su carácter referendario y, en la práctica, viene a suponer que, al amparo de dicho título II, pueden convocarse y celebrarse consultas auténticamente referendarias desconociendo las particulares exigencias y cautelas, recordadas por la Sentencia 103/2008, de 11 de septiembre, del Tribunal Constitucional, con que la institución del referéndum es contemplada en el ordenamiento constitucional, dada su naturaleza excepcional en un sistema de democracia representativa.
En cuanto al Decreto por el que se convoca la consulta del próximo 9 de noviembre:
"A juicio del Consejo de Estado, la celebración de la consulta convocada por Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, del President de la Generalitat, comportaría el reconocimiento a una fracción del pueblo español -los ciudadanos de Cataluña- de una capacidad que excede de las competencias autonómicas de ámbito territorial limitado y afecta al orden constitucional establecido, por cuanto están llamados a decidir sobre una cuestión -la constitución de Cataluña como Estado independiente- que vulnera la unidad de la Nación española en que se fundamenta el orden constitucional (artículo 2 de la Constitución) y, por ello, está reservada a la decisión del pueblo español como titular del poder soberano (artículo 1.2 de la Constitución).
Pues bien, llegados hasta aquí, debemos de aclarar que, en primer lugar, el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional establece que la admisión de un recurso de inconstitucionalidad no provoca la suspensión de la vigencia de la disposición con rango de ley recurrida.c3
La suspensión automática de la vigencia de la Ley 10/2014 es una consecuencia de la invocación por parte del Estado español del artículo 161.2 de la Constitución Española([1])  que regula la suspensión automática en caso de impugnaciones de disposiciones o resoluciones de las Comunidades Autónomas. De la misma forma, el Decreto 129/2014 es suspendido en virtud del artículo 77 de la LOTC ([2])
La suspensión de ambas normas debe ser ratificada o debe ser levantada por el propio TC en un plazo máximo de 5 meses. Es decir, el TC puede decidir levantar la suspensión antes de que haya transcurrido 5 meses desde la suspensión. De momento, el TC no se ha pronunciado sobre si va a levantar la suspensión o si va a ratificarla.
A pesar de la suspensión, la Generalitat ha solicitado al TC que levante la suspensión de la consulta, tal y como ya hizo en el año 2011 sobre una Ley de consultas populares por referéndum aprobada en el 2010.
En aquélla ocasión, el argumento que utilizó el TC para levantar la suspensión fue que la convocatoria de dichas consultas estaba sometida a la autorización previa del Estado español. Por tanto, no era necesaria la suspensión de la norma puesto que era decisión última del Estado español la convocatoria de la consulta. Pero en el caso actual, no es necesaria dicha autorización para convocar la consulta por lo que el TC no puede utilizar el argumento que utilizó en su momento para levantar la suspensión cautelar.
A pesar de ello, existe una base jurídica para sostener el levantamiento inmediato de la suspensión de la consulta, tal y como ha alegado la Generalitat: la presunción de legitimidad de las leyes y el hecho que la suspensión causa perjuicios al interés general, dado que las normas que avalan la consulta del 9 de noviembre provienen de la voluntad de los catalanes.
Es decir, si el artículo 9.2 de la Constitución Española ya estipula que los poderes públicos deben facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. La Ley 10/2014 y el posterior Decreto 129/2014 es una manifestación del referido artículo constitucional.
Además, ambas normas se han aprobado legítimamente: por un lado, existe una parte de la población catalana que es favorable al llamado “dret a decidir” (derecho a decidir) y, por otro, el artículo 122 del Estatuto de Autonomía ya mencionado atribuye competencias a la Generalitat para convocar consultas populares.
Pero, la legitimación activa del procedimiento del Título V LOTC la tiene el Gobierno central, para impugnar cualquier actividad infra legal, normativa o no, de una Comunidad Autónoma por motivo de una inconstitucionalidad no competencial([3]). Se trata de una prepotente asimetría procesal([4]) que expresa una concepción del desarrollo de la Constitución en la parte relativa a la construcción del Estado de las Autonomías que dota a los órganos centrales de unos poderes «preventivos» no imprescindibles.
El caso más extremo de ese desarrollo tan amplio del art. 161.2 CE (3), sería su conceptualización como una medida en manos del Gobierno central que podría suspender automáticamente y mantener, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, una suspensión de la actividad normativa autonómica, llegando cuando se trate del recurso de inconstitucionalidad a degradar incluso el importante  papel del legislador autonómico, convirtiéndolo así en una especie de titular de una potestad cuasi reglamentaria o en todo caso en un legislador de segunda categoría respecto de la ley estatal.c1
En el fondo, entendemos que no estamos solamente ante un problema procesal sino ante un problema político que puede repercutir negativamente en la construcción del Estado de las Autonomías. Convertir el Gobierno central en un potencial «guardián de la Constitución» comporta que, desde concepciones políticas diversas a las de un órgano autonómico (que se plasman en normas o decisiones) se puede llegar a frenar —aunque sea temporalmente— la diversidad de la producción normativa y la misma actuación autonómica por la mera apelación al art. 161.2 CE. Si en el camino recorrido tras los años de vigencia de la Constitución de 1978 se ha ido reconociendo progresivamente un papel más estructural a las Comunidades Autónomas, como partes del Estado en su conjunto, quizás podría ser positivo para producir una mayor integración de éstas, revisar el papel del Gobierno central ante el TC posibilitando unas actuaciones más equilibradas([5]). En otro caso, un uso excesivo o abusivo de las previsiones del art. 161.2 CE y su desarrollos legislativo, podría provocar unas consecuencias negativas en el régimen del autogobierno de las Comunidades Autónomas([6]), así como en el principio de autonomía, «principio constitucional que no puede ser matizado o minorado, hasta su práctica y completa disolución, en nombre de los “intereses generales del Estado”»([7])
El TC debe proceder al levantamiento de la suspensión cautelar de la Ley 10/2014 y del Decreto 129/2014 para evitar un perjuicio al interés general, en tanto que es un asunto de gran relevancia dentro de la sociedad. Que está provocando una cada vez más separación de hecho del pueblo español en su conjunto y debe tener en cuenta también que las normas recurridas no convocan un referéndum vinculante sino una consulta popular no vinculante para que los ciudadanos catalanes puedan expresar su opinión sobre la independencia o no de Cataluña, un mecanismo de participación que ya recoge el artículo 9.2 de la Constitución Española. Y como se ha mencionado, la Ley 10/2014 y el posterior Decreto 129/2014 se aprueban sobre la base de las competencias otorgadas por el artículo 122 del Estatuto de Autonomía, todo ello, hace aconsejable el levantamiento por parte del TC de la suspensión cautelar referida antes del transcurso del plazo de 5 meses conferido por la LOTC.
Otra cuestión será que por prudencia política, de desgaste electoral, ·”seguridad jurídica en la actividad de los funcionarios públicos” y otra multitud de circunstancias que aquí no vamos a entrar ahora a valorar- pues no es la misión de esta breve sinopsis- Artur Mas ha dicho que la consulta no se hará de acuerdo con el decreto de convocatoria del 9N porque el TC no ha levantado la suspensión cautelar, y ha añadido: "La Generalitat se acogerá a marcos legales preexistentes que nos dan competencia en procesos participación ciudadana", de manera que llamarán a la gente a votar el 9N.
Mientras tanto, la Generalitat de Cataluña presenta la petición del levantamiento de la suspensión cautelar del decreto de convocatoria y las relativas al fondo de la ley de consultas y el Decreto. Es de esperar, que el TC mantenga el mismo criterio de celeridad que ya ha utilizado, para no beneficiar la inseguridad que produciría dejar en el aire la suspensión hasta pasado el 9N





[1] Art 161.2 CE. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses»
[2] el Título V de la LOTC contiene solamente dos artículos. El art. 76: «Dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su publicación o, en defecto de la misma, desde que llegare a su conocimiento, el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional la disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas», y el art. 77: «La impugnación regulada en este Título, sea cual fuere el motivo en que se base, se formulará y sustanciará por el procedimiento previsto en los artículos 62 a 67 de esta Ley. La formulación de la impugnación comunicada por el Tribunal producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida hasta que el Tribunal resuelva ratificarla o levantarla en plazo no superior a cinco meses, salvo que, con anterioridad, hubiera dictado sentencia»
[3] Juan Luis Pérez Francesch -Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona
UNED. Revista de Derecho Político N.os 71-72, enero-agosto 2008, págs. 397-435
[4] L. LÓPEZ GUERRA, «Algunas propuestas sobre los conflictos positivos de competencia», en AA.VV., La jurisdicción constitucional en España: la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 1979-1994, Tribunal Constitucional/CEC, Madrid, 1995, pp. 211-215.
[5] Hemos de recordar que la más reciente reforma de la LOTC no se plantea modificación en dicho sentido. Más bien, en el debate, se ha propuesto por el PP un cierto retorno a concepciones de control preventivo, ya que las enmiendas rechazadas propuestas por ese partido pretendían una recuperación del recurso previo de inconstitucionalidad frente a leyes, suprimido en 1985. (Juan Luis Pérez Francesch -Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona)
[6] Véase una de la manifestaciones críticas en la doctrina en J. Leguina Villa, Escritos sobre autonomías territoriales, Tecnos, Madrid, 1984, p. 88.
[7] A. E. NAVARRO MUNUERA, «La suspensión de las disposiciones y resoluciones autonómicas impugnadas por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional prevista en el artículo 161.2 de la Constitución», Revista de Administración Pública, n.o 14, 1987, p. 211.